中国绿色建筑制度建设现状及发展趋势
摘要：本文在调研的基础上，结合理论分析，系统地阐述了中国绿色建筑相关的制度建设现状，高屋建瓴的从宏观管理体制、法律制度到微观节能市场运行机制，对绿色建筑、建筑节能相关制度建设现状进行**的梳理和总结，并得出政府推动是中国绿色建筑运动的一大特色，因而政府必须加强相关经济激励政策的制定和执行，加强对绿色建筑市场运行机制的培育。
关键词：绿色建筑 制度体系 建筑节能 法律规范
Abstract: Based on the experts’ survey, in combination withtherorictial analysis, this paper discus the present situationabout system construction of green buildings in China. From macromanagement system, law and policies system to micro marketoperational mechanism, this paper summaries the present policies,codes and standards about building energy efficiency, and furthermore about green buildings. The paper gets the conclusion thatgovernment promotion is the feature of green building developmentin China, and so the government should constitute more economicpolicies, and strengthen their implementation.
Keywords: green building, policy system, building energyefficiency, codes and standards
中国的绿色建筑运动正处在起步阶段，结合中国特点的绿色建筑概念在人们的争论中正逐渐清晰，依据绿色建筑理念进行的建筑实践，开始从示范性阶段步入实际操作阶段。随着政府推动力度的加强，以及这一概念为更多的人们认识和了解，中国的绿色建筑发展将进入一个加速期。随着国务院有关部委**推进包括能源、原材料、水、土地等资源节约和综合利用工作，节能配套法律规范政策的制定步伐也随之加紧。本文将从绿色建筑在制度体系的基本构成和现状进行深入研究，并结合调研成果剖析目前制度建设中存在的种种问题，并指出符合绿色建筑发展的制度建设要求。
1 绿色建筑制度体系的基本构成
推动绿色建筑发展的制度体系按照从宏观到微观的制度位阶顺序，分为基本法律、行政及地方法规、规章及标准和微观制度等四个方面的内容。其中，基本法律确定了整个制度体系的基本原则和主体制度要求，行政及地方法规是根据基本法律做出的细致法律规定，规章及标准则是根据各个部门的具体情况，形成的有针对性的法律规章执行要求，微观制度则是保证各项要求得以落实的具体办法。
2 我国绿色建筑制度体系建设的基本现状
2.1基本法律发展状况
节能问题既是当前绿色建筑发展的核心内容，也是绿色建筑问题的前身，有关建筑节能的制度体系构成了绿色建筑制度体系的基础。关于建筑节能的基本法律包括1998年1月1日施行的《中华人民共和国节约能源法》、1998年3月1日起施行的《中华人民共和国建筑法》，和2006年1月1日开始施行的《中华人民共和国可再生能源法》。
2.2 行政及地方法规发展状况
1986年，国务院就颁布了《节能条例》、2000年1月30日起施行的《建设工程质量管理条例》以及2005年11月10日颁布，将于2006年1月1日起施行的《民用建筑节能管理规定》（建设部令第143号）。在地方上，自从《节能法》开始实施以来，截止2004年6月，各地己有20多个省市先后颁布了总计约70项以《节能法》实施条例或者实施办法为主要内容的节能法规。此期间建筑节能相关的行政及地方法规都为我国节能工作提供了一定的保障。
2.3 规章及标准发展状况
基本法律与行政及地方法规以下的各种与绿色建筑相关的节能规章、标准，构成了中国当前绿色建筑制度体系的主体，它们以各种标准、规范为主，辅以各种实施细则、淘汰与标识制度。
(1) 各种实施细则与行业规范
国家经济贸易委员会1999年公布实施的《重点用能单位节能管理办法》是《节能法》*早的配套规章；其后有关部委陆续制定了节电、节水、能源标准管理、节能产品认证管理、资源综合利用认定管理、民用建筑节能管理等规章以及铁路、交通行业的《实施〈节约能源法〉细则》；国家经济贸易委员会在1999年分别制订了**批和**批《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》，确立部分高耗能产品的淘汰制度；2004年6月建设部批准《城市绿色照明示范工程》正式实施。同时围绕推行新型建材和进行建筑墙体改革展开与新型墙材相关的标准包括《混凝土小型空心砌块建筑技术规程》JGJ/T14-95（现在修订中）、《多孔砖砌体结构技术规范》JGJ137-2001、《中型砌块建筑设计与施工规程》JGJ5-80、《多孔砖（KP1型）建筑抗震设计与施工规程》JGJ68-90、《砌体结构设计规范》GB50003-2001等。
我国已经制订的有关绿色建筑的行业规范包括《城市居住区规划设计规范》（GB50180-1993）、《城市用地竖向规划规范》（CJJ83－1999）、《城市区域噪声标准》（GB/3096-93）、《民用建筑热工设计规范》（GB50176）、《环境空气质量标准》（GB3095-1996）、《大气污染物综合排放标准》、《地面水环境质量标准》(GB3838-88)、《景观娱乐用水水质标准》（GB12941-91）、《生活饮用水水质卫生规范》等。
(2) 建筑节能设计标准
我国建筑节能标准的制定工作开始于20 世纪80年代初，当时建设部首先针对北方集中供暖地区（严寒、寒冷地区）的居住建筑，组织进行了供暖能耗调查和建筑节能技术及标准研究。后又由居住建筑逐步转为公共建筑，从夏热冬冷地区扩展到夏热冬暖地区，而且也开始制定一些地方标准和各类条款，使节能覆盖面更广更细，具体制定历史可参考下图。
建筑节能设计标准发展轨迹表
(3) 绿色建筑相关设计标准
2001年1月，建设部住宅产业化促进中心发布《国家康居示范工程建设技术要点（试行稿）》（2004年又出了修改稿）；2001年5月，建设部住宅产业化促进中心发布《绿色生态住宅小区建设要点与技术导则》。从2001年到2003年，中国工商联房地产商会联合多家研究机构共同推出了《中国生态住宅技术评估手册》及其两个升级版本。2003年12月，由国家科技部立项，汇集清华大学、中国建筑科学研究院等9家单位推出了《绿色奥运建筑评估体系》。2005年1月，建设部和国家质量技术监督局联合发布《商品住宅性能评定方法和指标体系》。2005年10月，建设部发布《绿色建筑评价标准》（征求意见稿），其中不仅明确了绿色建筑的含义，同时明确要求，绿色建筑评价的必备条件是全部满足标准所提出的有关住宅建筑和公共建筑的控制项要求。同年10月，建设部和科技部共同颁布了《绿色建筑技术导则》，明确了发展绿色建筑的原则和技术要求。
目前我国的绿色建筑设计标准体系由国家标准、行业协会标准和地方标准三个层次构成。***标准对国内的建设都具有普遍约束力，影响面广，但受到地区发展不平衡、区域差异明显等因素的制约，标准的要求更倾向于一种原则性的要求；行业协会标准虽然没有政府推动的力度，但更为灵活，可以提出相对高起点的要求，同时与企业、市场的联系更为广泛，有利于发挥其在实际操作方面的影响力；地方标准是贯彻国家标准的重要一环，将国家标准的原则性要求变为可操作的、具有地方针对性、建筑类型针对性的细则，从而更好地发挥国家标准的作用，推动绿色建筑的现实发展。
总体而言，随着地方各种绿色建筑实施细则的不断出台，我国在规章及标准层面的绿色建筑相关制度体系己经初具规模。
2.4 微观制度发展状况
微观制度包含了许多具体操作制度的内容，如能效标识与节能认证制度、绿色能源制度、供热体制改革、合同能源管理（EMC）机制等。
(1) 能效标识与节能认证制度
能源效率标识（以下简称能效标识）是附在耗能产品或其*小包装物上表示产品能源效率等级等性能指标的一种信息标签。其建立目的一是为用户和消费者的购买决策提供必要的信息，以促进产品能效的提高和节能技术的进步。二是为其他节能政策工具提供一个信息基础和能效目标。因此主要价值在于为定量化评价绿色建筑的环境与经济效益，并进而利用市场的机制推动绿色建筑的发展奠定基础。由于能效标识制度投入少、见效快、对消费者影响大，目前已有37个国家和地区实施了能效标识制度取得了显著的节能、环保和经济效益。
在我国，能效标识制度正在逐步发展。2004年8月13日，国家发改委、国家质检总局、国家认监委发布了《能源效率标识管理办法》，对节能潜力大、使用面广的用能产品实行统一的能源效率标识制度，并于2005年3月1日起施行。2004年11月，国家发布了《中华人民共和国实行能源效率标识的产品目录（**批）》、《中国能源效率标识基本样式》、《房间空气调节器能源效率标识实施规则》和《家用电冰箱能源效率标识实施规则》。2005年1月7日，国家发展改革委、国家质检总局发布公告，授权中国标准化研究院承担能效标识及其相关信息的备案工作。2005年3月1日，国家发布了相关通知要求：能效比低于5级的空调和能效指数低于5级的冰箱不再允许生产，其市场销售*后期限延至2005年9月1日，此后符合新能效标准的空调和冰箱必须加贴“中国能效标识”，才能在商店出售。截至2005年9月1日，我国已有122家企业、3772个型号的冰箱和空调产品提交了能源效率标识的备案资料[1]。
(2) 供热体制
在西方国家，热量从一开始就主要以商品的形式进入市场。他们对旧有住宅进行了改造，变单管垂直供热为复管跨越供热，将总的供热费用根据每个楼的总热表读数分摊到各个楼，然后再根据各户的热分配表把各个楼的供热费用分摊到各户。同时，这些国家对采暖收费方法也作了明确规定，30-50%为按建筑面积计算，50-70%按消耗的热量计算[2]。而长期以来，我国城市居民采暖供热采取的是“单位包费、福利供热”的采暖制度，采暖计费方式是按建筑面积收费而不是按实际耗热量计算收取，严重制约了供热节能水平的提高。
需要进行供热体制改革的原因
为了促进供热行业面向市场经济，我国自80年代末以来就开始进行按热计量收费的研究和试验。《建设部建筑节能“九五”计划和2010年规划》提出：“对集中供暖的民用建筑安设热表及有关调节设备并按表计量收费的工作，1998年通过试点取得成效，开始推广，2000年在重点城市成片推行，2010年基本完成。”四部委《关于发展热电联产的规定》第十八条明确规定：“住宅采暖供热应积极推进以用户为单位按用热量计价收费的新体制。从2000年10月1日起，新建居民住宅室内采暖供热系统要按分户安装计量仪表设计和建设，推行按热量收费；原有居民住宅要在开展试点的基础上。逐步进行改造，到2010年基本实现供热计量收费。”
(3) 绿色能源制度
据测算，我国今后20至30年内，具备开发利用条件的可再生能源预计每年可相当于8亿吨标准煤。在风能利用方面，我国2003年就已建成并网风力发电装机容量57万千瓦；国内太阳能热水器使用量和生产量均居世界前列；目前生物质能发电装机容量已达200多万千瓦。总之，中国可再生能源已具备初步技术与产业基础，为大规模商业化利用创造了发展条件[5]。
《中华人民共和国可再生能源法》已于2005年2月28日颁布，2006年1月1日正式施行。该法明确规范了政府和社会在可再生能源开发利用方面的责任与义务，确立了一系列制度和措施，包括中长期总量目标与发展规划，鼓励可再生能源产业发展和技术开发，支持可再生能源并网，优惠上网电价和全社会分摊费用，设立可再生能源财政专项资金等，对可再生能源发电项目贷款财政贴息、允许就近上网、超平均电价部分由电网分摊、合理利润的保证、配额和自愿绿色证书均有涉及。
(4) 合同能源管理机制
ESCO是一种基于合同能源管理机制运作的、以赢利为直接目的的专业化公司。ESCO与愿意进行节能改造的用户签订节能服务合同，为用户的节能项目进行投资或融资，向用户提供能源效率审计、节能项目设计、施工、监测、管理等一条龙服务，并通过与用户分享项目实施后产生的节能效益来赢利和滚动发展。在ESCO收回投资并获得合理的利润后，合同结束，全部节能效益和节能设备归客户所有。70年代中期以来，这种基于市场的、全新的节能项目投资机制“合同能源管理”（EMC）在市场经济国家中逐步发展起来，而基于合同能源管理这种节能投资新机制运作的专业化的“节能服务公司”（ESCO）的发展十分迅速，尤其是在美国、加拿大，ESCO已发展成为一种新兴的节能产业。
3 我国绿色建筑制度体系建设存在的问题
尽管经过二十多年的发展，我国已经以节能为核心，初步建立起绿色建筑发展所依托的制度体系，但有关调查显示，我国八成法律未能很好落实，节能领域更甚。具体从相关制度建设方面分析，我们认为主要存在以下问题：
3.1 基本法律缺乏相应的子法支持
当前我国的绿色建筑发展，虽然有《中华人民共和国节约能源法》作为基本法律，但该法侧重于工业节能，建筑节能只有一条，其中规定的一般原则，对建筑节能难以起到实际作用；而建设部颁发的《民用建筑节能管理规定》，以及一些建筑节能标准，相应的法律效力太低，多数省市都采取敷衍应付的态度。相反国外节能基本法律律体系的总体特点是层次高、执法主体明确，规范配套、细密，奖惩井重，执行认真。下表是日本推进循环型社会形成的法律体系与管理体制图，可以看到其条款细密、规范配套等特点正是目前我们的制度所欠缺的。因此，在我们的调查中多数专家认为只有国内人大和国务院下决心抓建筑节能，建立由统一的基本法律和诸多配套自发组成的完善的基本法律体系，才能为依法推动建筑节能工作奠定良好的基础。
日本推进循环型社会形成的法律体系与管理体制（参考文献）
3.2 行政及地方法规没有相应的财税制度配合
我国目前的节能法地方性配套法规的制定是相对滞后的，且多数法规只有强制性的法规要求，没有激励性的财税政策。我国曾经有过的**的建筑节能优惠政策，是节能建筑可以减免固定资产投资方向调节税，但此税种于2001年1月1日停止执行；此外，对于多年以来用于墙改和建筑节能的新型墙体材料专项基金，2002年国家经贸委、财政部又发**出新规定，新用途内不包括建筑节能。由于建筑节能的效益首先体现在国家和社会的层面，作为强制性的法规要求本身，国家应该有成套激励政策的支持才可能促使开发人主动实现更高的要求。
为了填补激励性政策的缺失，在调研中多数专家建议：目前我国可以通过征收建筑能源消费税（相当于对不执行节能标准的民用建筑工程，恢复征收固定资产投资方向调节税）提高新建建筑的节能标准贯彻度，通过建立节能与热网改造专项基金扶持既有建筑的节能改造，通过增值税简办、提供补贴和信贷优惠等手段支持绿色产品、绿色建筑、新能源的开发与建设等等。
3.3 规章及标准缺乏操作性
在市场经济条件下，与市场的结合度实际成为衡量规章、标准可操作性水平的重要指标。我国标准之所以在这方面仍然有所欠缺，一方面在于我们刚刚进入市场经济的时间并不长，缺乏相关的经验；另一方面在于我们的标准制定过程，仍然是一个政府主导的、科研院所专家为主体的过程，缺乏多层次专家的引入。而缺少建筑师的参与就无法提高标准的实用性，没有开发商的意见，市场的要求就很难得到准确把握，消费者、产品供应商等声音缺失同样会成为标准缺乏实际可操作性的重要原因。以市场化运作*为成功的LEED标准为例，分析其成功的主要特点就在于标准的制定、推行与市场化进程相结合以及标准在兼顾科学性的基础上，更关注用户的需求。
在我国，绿色建筑的相关标准的推行往往面临很大的市场阻力，一个重要原因就是规定的编制或实施没有充分考虑标准使用者的需要。以2005年颁布的《公共建筑节能标准》（以下简称《标准》）为例，我们在绿色建筑论坛（www.topenergy.org）上进行的网上调查得出了非常有趣的结论：标准影响*大的行业是处于执行层面关键环节的房地产（支持度达到27.78%），而认为其从中受益的竟然为零！受益*大的国家和老百姓，一个是标准的制定者和推行者，一个是产品的使用者。这种“哑铃”形的受益结构，要想标准得到切实的贯彻，看来只能依靠政府的监管（60.87%投票认为其是落实《标准》的关键环节）。也许正因为此，对《标准》贯彻持乐观态度的仅占31.03%，绝大部分受访人群对《标准》能否有效贯彻表示怀疑或否定。
3.4 诚信机制尚未建立
诚信是市场机制有效运转的基本保证，由于我国走市场经济的道路时间还不长，经济的高速增长使社会发展不均衡的矛盾日益凸显，诚信危机已经成为市场机制正常运转的主要障碍之一，也成为利用市场机制推动绿色建筑发展面临的一大矛盾。
诚信机制的建立不仅需要一系列严格的法律约束，同时需要建立与之相配套的完整体系（如保险、贷款、升学、就业等），所以将更多依赖于政府的培育。中国政策的普遍特点是注重政策的宏观性、重要性和必要性的论述，因此有较大的灵活性；而缺点是没有与之相配合的实施细则。在这方面我们要更多借鉴别国的成功经验。如美国的政策，即有宏观性的论述，又有具体政策的规定，使得这些政策看起来明确具体、界限清楚、要求严格。同时联邦政府和州政府的紧密配合，既有联邦政府国内性的统一规定和要求，又有各地区和州政府的特殊、具体的规定和要求。通过上下配合，互为补充，形成一套完整有力的政策体系。
4 结论
在制度体系建设上，我国绿色建筑发展的基本法律基础已经奠定，但在操作层面上，将这些法律所规定下的基本原则，结合建筑行业与不同地区特点形成的行政与地方法规、规章与标准体系尚待完善，特别是包含绿色建筑评价标准在内的可操作性强的各种标准、地方实施细则成为当前绿色建筑制度体系建设中的薄弱环节。
在规章与标准层面，虽然随着2005年《绿色建筑评价标准》（征求意见稿）和《绿色建筑技术导则》的颁布，我国的绿色建筑基本概念与原则得到初步确立，同时由国家标准、行业协会标准、地方标准组成的绿色建筑标准体系经过若干年的发展，也正在逐步的完善之中。但什么是将《绿色建筑评价标准》所确定的基本原则与绿色建筑的微观制度相结合的恰当方式，仍在摸索的过程中；在绿色建筑规章与标准的编制、修订过程中，将更多引入绿色建筑产业链条不同环节的专家参与其中，规章、标准与现实市场的结合度将得到提高。
在微观制度层面，能效标识制度刚刚起步，许多建筑相关产品并未加入其中，建筑整体能效标识体系的建立尚需时日；供热体制改革虽然已经在北京、大连、长春等地进行系统改造与收费改革试点，但其中反映出许���问题，改造成本的销纳机制、热计量技术、热价的确定与收费办法都还未形成成熟方案；作为克服现有建筑节能改造成本障碍重要制度手段之一的合同能源管理理念，已经登陆中国，但要想在建筑领域大规模应用，仍面临着诸如信息、管理、信用等诸多障碍；
在制度执行思路上，当前我国绿色建筑制度的执行手段仍然过分依赖强制性推动，缺乏激励性政策的配合，制度与市场机制的结合度有待提高，加之缺乏有效的行政监管体系，造成了制度的现实执行、贯彻度低，没有很好发挥制度的引导性作用。将从以强制性推动为主向强制性手段与激励性措施并重的方向发展，制度与市场机制的协同关系将得到加强，随着行政监管体系的逐步完善，绿色建筑制度的现实执行、贯彻度将得到提高。
当然，绿色制度的实施除了政府通过强制性的法律手段和激励性的财税政策进行推动之外，社会的监督是另一股不可或缺的力量。国外强制性标准发布的一个重要基础是其民主的出发点，即通过各种法规规章强制性地要求开发项目在其施工之前，要将其对自然环境和人体健康的影响预测公布于众，公众可以依据环境立法否决环境影响恶劣或能耗不合理的工程。由于绿色环保、民主监督的观念在中国普通百姓中还有待培养和提升，因此社会监督作用的体现在中国将经历一定的过程，这是绿色建筑教育需要关注的内容。
参考文献：
1 无锡质量网，2005/10/28，http://www.qschina.com/html/tradeinfo/html/2005/10/28/20181.html
2 欧洲的热计量收费法规，中国建设报，2004/03/14，http://www.pbdswx.cn http://www.gzjmys.net http://www.sflmc.com.cn
http: //www.jiangren.com /news /rmht /2. htm
3 中国节能现状、问题及建议，建筑与环境可持续发展国际会议，2003，
http: //www.itubeme.com /activity /c-act-2.htm
4 供热改革实现三大目标，建筑科技，2003/12
5 秦京午，《可再生能源法》通过带来新机遇，《市场报》2005/03/04，
http: //www.people.com.cn /GB /paper53 /14203 /1265265.html
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